A Lei de Enquadramento Orçamental constitui a pedra angular do sistema de organização, apresentação, debate, aprovação, execução, fiscalização e controlo do Orçamento do Estado. Na ordem constitucional representa o quadro jurídico fundamental que preside à concretização do princípio do consentimento - elemento essencial do Estado de direito democrático. O primado da lei e a salvaguarda da legitimidade, da origem e do exercício aferem-se no modo como a representação cívica e política se materializa. A presente obra procede a um comentário da Lei de Enquadramento Orçamental bastante completo e actualizado, a partir da doutrina e da jurisprudência, de modo a auxiliar os estudantes, os parlamentares e os juristas na tarefa sempre aliciante da interpretação do direito constituído.
A Abrir…
A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) constitui uma peça chave para a organização, apresentação, debate, aprovação, execução, fiscalização e controlo do Orçamento de Estado. Na ordem constitucional representa o quadro jurídico fundamental que preside à concretização do princípio do consentimento - pedra angular do Estado de direito democrático. O primado da lei e a salvaguarda da legitimidade da origem e do exercício aferem-se no modo como a representação cívica e política se materializa.
A actual LEO resulta de um longo trabalho que culminou numa laboriosa negociação parlamentar que teve o seu termo no final da sessão legislativa de 2000-2001, mas que só pode ser compreendido a partir da iniciativa do Professor António de Sousa Franco que, enquanto Ministro das Finanças, desencadeou a criação de uma Comissão presidida pelo Dr. Jorge Costa Santos (despacho n.º 12087 97-XIII, de 10 de Março de 1997), a qual realizou um notável trabalho que não viria a ser aproveitado integralmente e que propôs uma alteração profunda de todo o regime de enquadramento orçamental. Procurando ver longe e largo, os autores da reflexão e das propostas para uma LEO propuseram-se estabelecer um verdadeiro código, capaz de preencher os vazios existentes na matéria, superando o carácter muito tímido, fragmentário e insuficiente das diferentes versões da LEO no âmbito da vigência da Constituição de 1976.
Infelizmente, porém, a ambição da proposta não teve a sequência desejada, ficando aquém do desejável. A nova lei, fundada na proposta, apesar da timidez, agravada pela inexistência à altura de uma maioria parlamentar coerente, representou, de qualquer modo, um avanço significativo em relação à anterior. A proposta da Comissão visava corresponder às tendências mais avançadas do direito comparado, no sentido da consolidação dos diferentes sectores e subsectores das Administrações Públicas, indo ao encontro dos compromissos europeus de acrescido rigor financeiro inerentes à disciplina orçamental e ao combate aos défices excessivos. Importa, porém, referir que a lei actual, carecendo ainda de muitos aperfeiçoamentos e completamentos, corresponde a um progresso assinalável - que poderá ser melhor realizado se, como tudo leva a crer, a Assembleia da República na sua reforma interna reforçar, na prática, a ligação entre o processo orçamental e a prestação de contas, efectivando a responsabilidade política e incrementando a articulação com o Tribunal de Contas, com valorização da Conta Geral do Estado e do respectivo parecer elaborado pelo órgão jurisdicional de julgamento de contas públicas. A recente reforma de 2006 do Tribunal de Contas insere-se, aliás, nesta preocupação.
Importa, contudo, não esquecer as propostas da Comissão nomeada pelo Professor Sousa Franco, que deverão estar presentes em futuras alterações da LEO, uma vez que o aperfeiçoamento do processo orçamental e a sua ligação à "acountability" e à aprovação das contas revela-se essencial para o cumprimento rigoroso do compromissos quanto à sustentabilidade das Finanças Públicas. Aliás, a criação de uma Unidade Técnica de Acompanhamento Orçamental na Assembleia da República constituiu um passo de alcance assinalável, em especial no tocante a uma corresponsabilização acrescida do Parlamento no respeito dos compromissos europeus assumidos no âmbito da União Económica e Monetária e na salvaguarda do princípio da equidade intergeracional.
A anotação à LEO agora dada à estampa procura uma leitura dinâmica e compreensiva do quadro jurídico vigente, correspondendo a um trabalho de vários anos e a um esforço de valorização prática e quotidiana do ensino do Direito Financeiro e das Finanças Públicas e de motivação dos estudantes e de todos quantos se dedicam ao estudo e à aplicação destas matérias - na senda do magistério académico do Professor Doutor António Luciano de Sousa Franco, figura referencial do pensamento jurídico-financeiro em Portugal, cuja memória aqui invocamos sentidamente.
Lisboa, Julho de 2007
Os Autores