Au mois de juillet 1999, lors de la réunion du Conseil supérieur de l'administration pénitentiaire, le garde des Sceaux, ministre de la Justice, souhaitant rechercher les moyens d'améliorer le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, a constitué un groupe de travail présidé par Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, et composé de parlementaires, de magistrats, d'un avocat, d'un professeur d'université, d'un dirigeant d'une grande entreprise, du directeur de l'administration pénitentiaire des Pays-Bas et des responsables des organisations syndicales représentatives des personnels pénitentiaires.
Le rapport de ce groupe de travail examine les divers contrôles existants sur les établissements pénitentiaires dont il évalue l'effectivité et, s'appuyant sur divers travaux et les expériences étrangères, détermine les modalités d'un contrôle extérieur performant et dynamique dont les missions seraient, à partir d'un droit de la prison redéfini dans une grande loi d'orientation pénitentiaire, de provoquer l'élaboration d'un programme de modernisation des prisons et la définition des objectifs de ces établissements dans une politique visant à la socialisation des délinquants et la prévention de la récidive, d'en vérifier l'exécution dans les rapports annuels publics, d'assurer, par la médiation, le règlement des litiges relatifs à l'application de la réglementation pénitentiaire, d'organiser la présence dans les établissements de citoyens chargés d'observer les conditions de la détention et d'apaiser les relations entre les détenus et l'administration.
Il propose aussi la mise en cohérence des divers contrôles techniques en vigueur, une meilleure définition de l'intervention de l'autorité judiciaire dans les prisons, la transformation des commissions locales de surveillance des établissements et le renforcement du rôle du Conseil supérieur de l'administration pénitentiaire.